¿Es constitucional emplear a militares en tareas de seguridad?

1. Introducción.

Sin duda, son diversos y complejos los problemas en materia de seguridad pública que vive México, pero un aspecto que ha tomado mayor relevancia en los últimos años es el debilitamiento de las corporaciones civiles encargadas de la prevención de los delitos, las policías.

Este fue uno de los motivos principales que originó la reciente Guardia Nacional. Esta corporación, aún y perteneciendo orgánicamente a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (penúltimo párrafo artículo 21 constitucional), desde su creación se integró por elementos de la policía militar y policía naval (artículo segundo transitorio de la reforma constitucional sobre la Guardia Nacional), la formación de todos sus miembros, incluso los nuevos, tienen profesionalización de educación militar y naval, además la coordinación operativa corre en su mayoría a cargo de las Secretarías del fuero militar (artículos 39, fracción III, y 86, fracciones I y II, de la Ley de la Guardia Nacional).

Por lo que podemos afirmar que elementos militares hacen funciones civiles, y la participación de dichos cuerpos castrenses en funciones de seguridad pública, inclusive desde el sexenio pasado (como el antepasado), atendía la debilidad institucional de los cuerpos estatales y municipales de seguridad.[1]

Algunos de los datos del diagnóstico desde que se determinó la creación de la Guardia Nacional, respecto a este debilitamiento de las policías municipales y policías estatales preventivas son los siguientes:

Policías municipales[2]:

• Existen 127,657 policías municipales en activo en el país.
• De los 2,463 municipios del país: 648 municipios (25%) no tienen policía y 1,815 municipios (75%) sí tienen policía y de éstos:
  • 680 municipios (28%) tienen 10 o menos elementos.
  • 365 municipios (15%) tienen entre 11 y 20 elementos.
  • 357 municipios (15%) tienen entre 21 y 50 elementos.
  • 413 municipios (17%) tienen más de 50 elementos.

Policías preventivas estatales[3]:

• A nivel nacional, existen 127,689 policías preventivos estatales (1.1 por cada mil habitantes); sólo 2 entidades federativas cuentan con el estado de fuerza mínimo de 1.8 policías por cada mil habitantes (Ciudad de México y Tabasco).
• Actualmente más de 8,500 elementos preventivos estatales se encuentran activos a pesar de haber obtenido resultado No Aprobado en el examen de control de confianza; hay entidades en las que 1 de cada 4 elementos no está aprobado (Baja California Sur, Nayarit, Sinaloa y Zacatecas).
• 1 de cada 5 policías preventivos estatales nunca fue a una Academia o Instituto de formación policial; sólo el 85% cuenta con formación inicial o equivalente.
• Algunas Academias o Institutos de formación policial estatales no cuentan con dormitorios para cadetes (Colima, Nayarit y Tamaulipas) o stand de tiro (Baja California Sur).
• En 9 entidades los policías perciben menos de 9,500 pesos mensuales y en 5 entidades no tienen acceso a servicios de salud.
• Entre enero de 2017 y abril 2018, sólo lograron un ascenso 2,503 elementos (2% del estado de fuerza).

Sin duda, es claro que las fuerzas civiles no contaban con las fortalezas institucionales necesarias para atender y garantizar cabalmente la seguridad pública en ciertos territorios de nuestro país.

Debido a ello, en varias ocasiones se han buscado fórmulas para el empleo de las fuerzas militares para hacer frente a delitos de alto impacto, como la delincuencia organizada, con la intención de que su participación sea transitoria.[4]

Ahora bien, más allá del debate sobre la naturaleza real de la Guardia Nacional, por ser una institución hibrida en el fondo y no puramente civil, el tema de actualidad es el Decreto emitido por el presidente de la República respecto del “ACUERDO por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo del presente año.[5]

2. ¿En qué consiste el Acuerdo para que los militares realicen tareas de seguridad pública?

A. Objetivo del acuerdo. El decreto faculta a los militares a realizar tareas de prevención de delito y hasta de faltas administrativas, detener a quienes los cometan, inspeccionar lugares, participar en operativos, entre otros. Es decir, realizarán funciones de una policía civil, como ya lo hace la Guardia Nacional, las policías locales y como lo hacía la policía federal.

B. Reglas de uso de la fuerza. Los militares deberán regirse por la Ley Nacional del Uso de la Fuerza y al respeto y garantía de los Derechos Humanos.

C. Supervisión de militares y coordinación. La supervisión estará a cargo del órgano interno de control de la misma Fuerza Armada; y que la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana se deberá coordinar con los secretarios de Defensa y Marina para definir, en conjunto, la forma de llevar a cabo las nuevas actividades.

D. Parámetro de actuación de militares. Por último, se señala que estas nuevas funciones se llevarán a cabo de manera “extraordinaria, regulada, fiscalizada subordinada y complementaria” con la Guardia Nacional.

E. Fecha de inicio y terminación. Todo esto a partir del 12 de mayo del 2020 y como plazo máximo hasta el 27 de marzo del 2024, en caso de que la Guardia Nacional no haya desarrollado aún su estructura, capacidades e implantación territorial.

3. ¿Es inconstitucional el Acuerdo presidencial?

Se hacen las siguientes consideraciones a fin de responder a la pregunta:

A. La única manera de saber si la Guardia Nacional ha desarrollado su estructura, capacidades e implantación territorial será a través del Informe Anual que el presidente debe rendir al Senado de la República(artículo 76 fracción IV constitucional), por lo que los Senadores tienen una gran responsabilidad de vigilar que, en caso de que ya se cumplan estos requisitos, exigir que los militares regresen a los cuarteles y dejen las actividades de policía.

Vale la pena destacar que este mismo mes el secretario de Seguridad Pública y Protección Ciudadana ha hecho público que la Guardia Nacional cuenta con 96 mil 884 elementos desplegados en todo el país.[6]

B. Si bien es cierto que la reforma constitucional en su artículo quinto transitorio permite que el Presidente haga uso de los militares en tareas de seguridad pública de manera “extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”, el hecho que hoy se ponga en el Decreto que los militares realizarán las funciones de manera “extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria” y que se señale que deberán “respetar los derechos humanos” no basta para cumplir con los requisitos constitucionales –ni convencionales–, es decir, estos elementos no son un cheque en blanco para que el Ejecutivo decida la forma de interpretarlos y regularlos.

Esta disposición constitucional transitoria se incorporó tomando como base la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, emitida el 28 de noviembre de 2018, en el Caso Alvarado Espinoza y otros vs México, caso en el cual elementos militares cometieron el delito de desaparición forzada el 29 de diciembre de 2009 en el Ejido Benito Juárez, Chihuahua.[7]

En este asunto la Corte sentenció a México para establecer parámetros de protección de Derechos Humanos en los casos que fuerzas armadas realicen funciones de seguridad pública, señalando que el Estado debe garantizar que dicha participación sea “extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria” en los siguientes términos:

• Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso;
• Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles;
• Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, y
• Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.

¿En dónde están las deficiencias del acuerdo?

A. No hay una actuación extraordinaria de forma restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso, ya que el Acuerdo no delimita al menos territorialmente los lugares en los que la Guardia Nacional no ha desarrollado aún su estructura, capacidades e implantación.

B. No existe subordinación a una corporación civil, ya que en el Acuerdo sólo se señala que la Secretaría de Seguridad se coordinará con las de Defensa y Marina para decidir las acciones, pero no deja claro quién dirigirá a las fuerzas castrenses.

C. No hay fiscalización civil e independiente, ya que fiscalizarán los órganos internos de control de la propia dependencia, quienes además únicamente realizan funciones de fiscalización administrativa y no sustantiva.

4. Conclusión.

No por el hecho de señalar textualmente los elementos del quinto transitorio constitucional en el Acuerdo presidencial automáticamente se blinda de “constitucionalidad”, hay una obligación de darle contenido al requisito constitucional en el Decreto para cumplirlo, con los parámetros de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Por lo anterior, este acuerdo presidencial del uso de fuerzas armadas en tareas de seguridad pública es inconstitucional e inconvencional[8], y, por lo tanto, cualquier actuación de los militares en procesos penales y administrativos derivada de este Decreto podría ser anulada por un juez federal por medio de un amparo indirecto u otros medios.

El presidente podría modificar el acuerdo para subsanar estas omisiones que son violatorias de Derechos Humanos para darle certeza a la actuación de las fuerzas castrenses y evitar vicios procesales. Pero más allá de eso, valdría la pena también no perder de vista el fortalecimiento de las policías municipales y estatales, quienes son los primeros respondientes en el combate al delito. Ambas acciones redundarán en dar certeza y mayor solidez a una de las funciones primordiales del Estado, brindar seguridad pública a todos los mexicanos, cuyo fin es salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social.

Emanuel López Sáenz
Twitter: @elopezsaenz

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Fotografía: gob.mx/guardianacional

[1] Preguntas Parlamentarias al Titular del Ejecutivo Federal Sexto Informe de Gobierno. Pág. 22 Disponible en: http://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/64/1/2018-11-30-1/assets/documentos/Respuesta_preguntas_parlamentarias_301118.pdf

[2] Registro Nacional de Personal de Seguridad Pública con corte al 31 de agosto de 2018.

[3] Modelo Óptimo de la Función Policial con corte al 30 de abril de 2018.

[4] En épocas más recientes, ya desde el 2008 bajo convenios de colaboración con las Entidades Federativas intensificó la intervención de militares en funciones de seguridad pública en la llamada “guerra contra el narcotráfico”. Otro ejercicio más reciente fue la expedición de la Ley de Seguridad Interior el 21 de diciembre de 2017, misma que fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 15 de noviembre del 2018.

^[5] https://afly.co/fg73ww7t8i

[6] Afirma Durazo que acuerdo regula FA, Periódico “El Norte”, disponible en: https://afly.co/fg83

[7] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Alvarado Espinoza y otros vs México, Consideraciones de la Corte. Numeral 182 y VI Hechos, pp. 16 y ss.

[8] La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que las resoluciones de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos son vinculantes para el Estado mexicano al igual que los Derechos Humanos incorporados en los tratados internacionales suscritos por México. Al violar cualquiera de estos se viola el artículo primero Constitucional. Contradicción de Tesis 293/2011.